2019年專項債將破2萬億 地方債嚴管高壓態勢不減

　　一方面，隨著「穩增長」成為政府當前經濟工作的首要任務之一，規範舉債的「前門」越開越大。除了大幅增加地方政府專項債券規糢，為「穩增長」提供有力支持之外，全國人大常委會近日也正式授權國務院提前下達2019年地方政府新增債務限額合計1.39萬億元。這意味著2019年初地方政府就可以發債搞基礎設施建設，也可以「借新還舊」緩解償債壓力，這將發揮政府債券資金對穩投資、擴內需、補短板的重要作用，對沖經濟波動壓力。

提前下達的1.39萬億元新增債務限額將分配給36個省份（自治區、直轄市、計劃單列市），這些省市再將各自獲得的部分新增債務限額下達給下轄市縣。

1月2日，浙江省財政廳提前下達了市縣新增債務限額609億元。浙江省財政廳稱，這將進一步加快地方政府債券發行使用進度，保障省委、省政府重大決策部署中的重大項目資金需求，更好發揮積極財政政策作用。

另一方面，沒有關嚴的地方政府違法違規舉債「後門」將嚴堵。去年底的全國財政工作會議部署2019年財政工作時，三次提及防範化解地方政府債務風險，尤其是隱性債務。財政部近日印發的《地方政府債務資訊公開辦法》稱，希望通過增強地方政府債務資訊透明度，加強社會監督，來嚴格防範地方政府債務風險。而規範發債額度大幅增加，並加快發債進度，也將減弱地方違法違規舉債動力。

專項債將破2萬億元

2018年12月19日~21日，中央經濟工作會議在北京召開。會議指出，經濟運行穩中有變、變中有憂，外部環境複雜嚴峻，經濟面臨下行壓力。對此，2019年積極財政政策要「加力增效」，具體舉措之一就是較大幅度增加地方政府專項債券規糢。

為了穩增長，地方政府需要加大基礎設施建設「補短板」力度，而籌資的合法手段之一就是發行地方政府債券。地方政府債券分為一般債券和專項債券，前者是針對沒有收益的公益性項目發行且以一般公共預算收入還本付息的政府債券，後者則是有一定收益的公益性項目且以項目對應的政府性基金和專項收入還本付息的政府債券。

相比於地方政府一般債券，為有一定收益性項目籌資的專項債券規糢增長迅速。

根據財政部數據，2015年首次發行地方政府專項債券額度為1000億元；2016年增至4000億元；2017年這一數字是8000億元；2018年首次突破萬億元，為13500億元。

不少券商預計，2019年這一額度將突破2萬億元。比如海通證券(9.080, 0.32, 3.65%)就預計2019年地方政府新增專項債券規糢在2.15萬億~2.35萬億元。

「地方政府專項債券規糢大幅提高是合理的，因為它的資金償還不是靠稅收，而主要靠項目自身收益，發債規糢大小取決於市場需求，更多的是市場行為。目前債券市場需要穩健的固定收益，地方政府專項債券很有吸引力。現在判斷2019年專項債券額度還早，超過2萬億元是有可能的。」中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經記者。

財政部數據顯示，2018年前11個月地方政府一般債券發行利率為3.89%，專項債券發行利率為3.9%。2018年新增專項債券也全部順利發行。

依照慣例，2019年地方政府專項債券具體數字將在今年全國兩會上政府工作報告中披露，交全國人大審議後最終確定。

發債提速到一季度

盡管中央不斷增加地方政府債券額度，但由於制度原因，發債往往拖到下半年，影響了地方政府新增債券的穩增長效果。

「地方新增債務額度需要在3月全國兩會期間經全國人大敲定後，再分配給各省份並由省級人大批準，然後各省份再下達給市縣並經同級人大批準，因此真正發債要到五六月份之後。」上海財經大學鄭春榮教授告訴第一財經。

財政部部長劉昆在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上表示，近年來各地多數在5月左右調整預算，導致地方政府債券發行使用進度偏慢，出現上半年無債可用、下半年集中發債的情況。

以2018年為例，1~4月全國沒有發行一只地方政府新增債券，第5個月才開始有百餘億元的新增債券發行，而2萬億元的新增債券發行集中在6~10月。

對外經濟貿易大學教授毛捷告訴第一財經記者，地方債發行與使用期限錯配，不利於充分發揮政府債券的使用效率、宏觀調節功能。同時，這種錯位也造成了債券市場基礎資產供應的大起大落，對市場的利率定價、投資資金流動性、頭寸管理等帶來了一定的壓力，也可能擠壓債市其他基礎資產的發行和交易。

為解決這問題，劉昆受國務院委托，希望全國人大常委會授權提前下達部分新增地方政府債務限額。

最終，為了加快地方政府債券發行使用進度，保障重點項目資金需求，發揮政府債券資金對穩投資、擴內需、補短板的重要作用，更好地發揮積極財政政策作用，保持經濟持續健康發展，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定：在2019年3月全國人民代表大會批準當年地方政府債務限額之前，授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，合計13900億元。

鄭春榮認為，提前下達債務限額可以讓地方債發行節奏更加平穩有序，地方政府可以提前做好規劃，盡早安排重點工程項目推進，有利於穩增長的實現。

喬寶雲分析，本屆人大授權提前下達債務限額有五年期限，但未來延續的可能性很大，並會作進一步完善，形成長期制度。因為提前下達地方債務限額，讓地方政府發債自然年度與預算年度周期相匹配，給地方政府發債應對上半年經濟形勢留下了空間，地方盡早「借新還舊」緩解了債務還本付息壓力，是積極財政政策的體現。

地方債嚴管高壓態勢不減

在防風險攻堅戰下，地方政府債務嚴監管高壓態勢不會削減。

「堅持從嚴整治舉債亂象，對違法違規舉債融資行為，發現一起、問責一起、通報一起，終身問責、倒查責任。」劉昆在近期全國財政工作會議上說，2018年財政部門堅持開好「前門」、嚴堵「後門」，牢牢守住不發生系統性風險的底線，2019年將採取更有力措施有效防範化解財政金融風險。

2019年，中央大幅增加地方政府專項債券額度，並加快發債進度，這其實更進一步滿足地方基礎設施資金合理需求，也間接削弱了地方違法違規舉債動機。

近日，財政部印發了《地方政府債務資訊公開辦法（試行）》，從2019年1月1日起各地需要詳細具體公布各類債務相關資訊，包括違法而違規舉債擔保問責結果，並強化監督機制，財政部駐各地財政監察專員辦事處對地方政府債務資訊公開履行日常監督職能。

地方政府債務資訊「陽光化」，將更好地發揮社會公眾對地方政府舉債融資的監督作用，在「問責」高壓線下，地方違法違規舉債將寸步難行。

毛捷表示，地方政府只能發行政府債券來融資，通過提前下達新增債務限額開大地方政府舉債的「前門」，通過資訊公開讓「前門」更規範、更科學。

溫來成認為，2019年將依法規範地方債管理，治理思路依然是「開前門，堵後門」。一方面，地方只能通過發債來融資，通過加大發債額度，提高發債進度和資金使用效率、透明度，來滿足地方經濟社會發展的合理資金需求。另一方面，在滿足地方合理的融資需求下，繼續加強問責違法違規舉債擔保行為，化解存量隱性債務風險，防範區域性系統性金融風險。

喬寶雲告訴第一財經記者，2019年地方債監管將更加嚴格，而且更加務實。比如，去年地方政府隱性債務在性質上做了判斷之後，今年將通過多種途徑更加務實地逐步化解存量隱性債務，避免形成局部財政金融風險。