（视觉中国/图）
距离《工伤保险条例》上一次修订生效已经过去十二年。
12年来，社会形态发生巨大变化，一些新的讨论随之出现。例如为什么外卖小哥、实习学生、新就业形态劳动者等人群不属于工伤保险保障范围？
一些旧的讨论依然被频繁提及。假如企业未为员工购买工伤保险，索赔不成，员工该如何救济？
社会保险法第四十一条规定，假如企业没有为职工缴纳工伤保险，发生工伤事故后也不做出赔偿时，职工可以向社保机构请求先行支付。但北京义联劳动法援助与研究中心在2021年12月发布的一份《工伤保险先行支付制度实施十周年调研报告》指出，先行支付申请困难，主要是配套法律制度缺失和基金追偿困难所致。
不只是先行支付申请困难。中国人民大学劳动人事学院副教授乔庆梅长期关注工伤保险和劳动者职业安全与健康问题，经过几年的实地调研，她发现，在工伤保险的运行过程中，人手不足、制度碎片化、立法滞后太久、工伤保险管理部门没有执法权等问题都存在。
也有一些改变在发生。自2023年7月1日起，浙江省将大龄劳动者、见习人员及从事网约车、代驾、外卖或快递等劳务的新就业形态劳动者等7类特定人员纳入工伤保险保障范围。
这种变化正是乔庆梅所期待的。在她看来，不同职业间并没有劳动者地位和工伤保险权益上的本质差别，工伤保险需要做到的，恰恰是维持这种相对的公平。
就先行支付制度和工伤保险在运行中存在哪些问题，又该如何保障劳动者的合法权益，南方周末记者专访了乔庆梅。
转变观念
南方周末：在工伤先行支付案件中，一些地方的社保机构不愿意付钱，给出的理由是社保基金缺口很大，对于这个问题，你有哪些观察？
乔庆梅：过去几年，我在全国许多地方做过工伤保险落实情况的调研，地方的困难在于，先行支付之后，款项追偿不回来。如果地方的实力雄厚，可能可以承受，但在中西部，尤其是一些老工业区，基金本来就结余不多或比较吃紧，再让人社局先行支付，很难。
有的地区的工伤保险管理部门也不敢开这样的先例。中国现有劳动群体构成太复杂，现实中没参加工伤保险的人其实很多，如很多乡镇企业的劳动者，也包括劳动派遣者、个体工商户等等，像外卖小哥这种没有劳动关系的更不用说了。如果大家受伤后都申请先行支付，基金很难托底。
南方周末：社保机构是不是希望基金有结余？
乔庆梅：工伤保险管理部门一定要转变观念，基金结余多，不见得是好事儿。上百亿的基金结余也不是自己部门的钱，或者说部门的成绩。要知道，工伤保险基金是追求年度平衡的，如果资金过多结余反而是种浪费。要么就是费率太高了，要么就是该保障的没保障到。
南方周末：先行支付为什么落实起来那么难？
乔庆梅：首先没有参保的企业和劳动者还有很多，比如建筑业农民工，我们的统计数据可能显示已经有八九千万人参加了工伤保险，但我的研究生在老家的建筑工地做调研，实际情况并没那么乐观。再比如乡镇企业，不参保的现象也很普遍。如果企业没有参保，员工工伤后只能要求先行支付；如果都申请先行支付，困难显而易见。
其次，社保行政部门不愿意去支付。除了刚刚所说的基金收支之外，社保部门没有执法权，支付出去的资金很难追偿到位。这也涉及经办人手的问题。虽然《社会保险基金先行支付暂行条例》中规定了社保部门可以去追偿，但会需要大量的人力物力甚至是诉讼成本，这一点恐怕也是工伤保险管理部门目前难以承受的。
南方周末：社保机构追偿起来很难吗？
乔庆梅：其实先行支付这个制度一开始的设想是很好的，类似于商业保险中的代位追偿制。但社保机构和商业保险公司不一样，（前者）财政拨付多少经费就是多少经费，经费不够的情况下，怎么去追偿？
我去过很多地市级的社保工伤保险部门，医保局独立后，很多人都划走了，经常一个市级的工伤保险科只有三四个人，常规的业务都管不过来，还要他们专门拿出一个人来应对追偿，甚至要打官司，他们没有时间、没有精力，直接导致很多社保机构追不回钱，或者很难追回钱。
2023年2月1日，山东青州一处建筑工地，工人领取工伤保险知识材料和防护用品。（视觉中国/图）
费率问题
南方周末：2023年4月，人社部会同财政部、税务总局制定《关于阶段性降低失业保险、工伤保险费率有关问题的通知》。你对费率问题是怎么看的？
乔庆梅：2015年时，我就提出过工伤保险没有费率下降的空间，因为我们的工伤保险费率相对于工伤发生率来说已经很低，再降，基金可能会兜不住。
现在，我们的基准费率最低是0.2%、最高是1.9%，全行业平均费率在0.5%左右。我查了一下日本的工伤保险费率，采矿业最高的超过了8%，德国的工伤保险费率这几年平均达到了1.3%，美国费率最高的州超过3%，韩国工伤保险费率最高的行业达到18.6%。但我们的工伤事故发生率、致残率不比这些国家高吗？基金能兜住吗？
工伤保险制度是自成体系的，不同行业有不同的伤害情况。费率制定必须依据各行业的风险状况进行精确测算。我们的国民经济各行业分了20个门类、97个大类、473个中类、1380个小类，而我们的工伤保险基准费率只有8个档次，即便上下各浮动4个等级，总共也不过三十几个档次。降低费率是可以，但一定是在能够保证制度可持续发展的前提下。
南方周末：费率太低和先行支付落实难之间有关系吗？
乔庆梅：当然有关系。因为费率水平、伤亡状况、基金收支和结余规模测算都不清晰，管理上很难心中有数。一旦放开先行支付的口子，那基金会不会见底？并且，目前我们的职业伤害康复与预防体系还未建立起来，主要的基金支出在于赔偿，倘若有朝一日，当康复和预防也发展起来的话，基金支出规模显然不是现在这个水平。如果费率太低，不光是中西部部分地区，东部经济发达地区的工伤保险基金都很难说能维持多久。
“更倾向于不认定”
南方周末：我们还注意到另一个情况，社保机构有时会存在惜赔现象，很多案件都需要司法裁决。
乔庆梅：之所以该类案件的司法纠纷率比较高，是因为《工伤保险条例》规定得很“死”，只有7种认定工伤和3种视同工伤的情形可以认定工伤，可以申请先行支付。但现实中，很多案例往往处于模糊地带。这种情况下，工伤保险部门往往不太敢赔，因为超出了条例的规范，钱赔出去了，有可能要承担责任。所以就产生了许多要经过法院判决才能认定工伤的案例，法院判了，那就有了法律上的依据；如果不经过法院的判决，在认定和不认定之间的案子，相关部门可能更倾向于不认定，因为也有承担责任的风险。
南方周末：从这个意义上来说，法律是否需要开个口子，增加一些应该被认定为工伤的情形？
乔庆梅：这就涉及到《工伤保险条例》修订的问题了，在我看来，过去“7+3”的情形其实远远不适合当下社会的需要了。现行条例的主体部分还是沿用2004年的版本，就算是后续2010年修订和社会保险法出台也没有大的变动，已经不足以解决根本性问题。
南方周末：你有关注到相关的案例吗？
乔庆梅：这方面案例太多了。2017年的时候，我发过一篇文章，一开始起了个比较“激进”的标题，叫《从不死不算工伤说开去》，后来把标题改了。说的是一个环卫工人在加完班吃饭的时候突发脑溢血，经治疗没死，但人完全丧失劳动能力。她的家人提起工伤认定申请，人社局的答复是，按照《工伤保险条例》的规定，只有在工作岗位突发疾病死亡，或者说48小时之内医治无效死亡才算工伤，而这个环卫工人没死，所以不能认定为工伤。
南方周末：听上去“7+3”的规定，与时代已经产生了一些距离。
乔庆梅：“7+3”在初期促进了制度的发展，但随着时代发展，产业结构调整，经济结构调整，带来的是职业结构的调整，职业结构调整又必然带来职业风险的改变，那职业风险的改变必然带来工伤的改变。工伤保险也必然要做出调整和改变。现行很多规定已经不适应社会发展，我个人认为，真的到了必须要修改的时候。
扩大制度覆盖面
南方周末：你深耕工伤保险法律研究多年，现在怎么看待中国的工伤保险政策？
乔庆梅：工伤保险的关注度一直都不太高，劳动条件、工作场所安全不受重视，工伤预防和康复问题受到的关注就更少了。2017年人社部出台了《工伤预防费使用管理暂行办法》，但实际上各地对于怎么预防，都没有谱。比如，工伤预防培训，培训什么、谁培训、培训谁、怎么培训等等，不知道怎么去做。我甚至见到过一些地方旅游咨询公司做工伤预防培训。并不是说不行，但旅游公司培训的专业性到底如何？至于康复方面，我做过很多实地调研，康复中心基本上停留在医学治疗方面，职业康复和社会康复领域几乎一片空白，很多进口设备也闲置。工伤康复离真正的社会康复和职业康复，相距甚远。
南方周末：你认为什么是现在最需要解决的问题？
乔庆梅：首先是制度覆盖面，这是非常迫切的。工伤保险必须是面向就业劳动者的，不能因为劳动者的身份不同，或者就业方式不同，就存在太大差距，一定要保证相对的公平。我多次提出，现在再纠结以劳动关系作为是否参加工伤保险的条件已经没有意义。如前面所言，我们的经济结构、职业结构、就业方式以及由此带来的职业伤害风险已经发生变化，如果因为劳动关系，大批劳动者有工伤无保障，那制度本身就是不公平、不合理、不健全的。
南方周末：那在你看来，工伤保险未来要朝哪个方向发展？
乔庆梅：目前来看，我们工伤保险保障的有2.68亿人，还有很多人没参保。之前，养老保险、医疗保险都是逐渐由劳动者扩展到非劳动者的。在未来，工伤保险由正规就业者逐渐扩展到所有劳动者，由城镇劳动者逐渐扩展到农业劳动者，这是制度发展的必然趋势。
我不期待建立一种类似全民意外伤害保险那样的工伤保险制度，那对于14亿人的中国不太现实。但是，我强烈建议纳入非固定劳动关系的劳动者和农业劳动者，因为农业劳动者面临的诸如职业性农药中毒、农业机械事故等伤害也很多。如果能看到农业劳动者被纳入工伤保险，我就满足了。从现在来看，要做的还太多。
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